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财政部就地方性债务风险应急预案答记者问

 日期:2016-11-14 20:45:48 人气:4 加入收藏 

  近日,国务院办公厅发布《关于印发〈地方性债务风险应急处置预案〉的通知》(国办函〔2016〕88号)。 同时,经国务院批准,财政部印发《关于印发〈地方性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)。就此,财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

  一、问:出台《预案》和《指南》的背景是什么?

  答:实施地方债务风险防控,有利于提高地方动态监测、实时预警的能力,提前妥善做好债务风险事件应急政策储备,推进风险防控工作科学化、精细化,确保债权人和债务人权益,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。《中华人民国预算法》,“国务院建立地方债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”。《国务院关于加强地方性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)要求,“建立债务风险应急处置机制。各级要制定应急处置预案,建立责任追究机制”。党的十八届五中全会明确提出建立风险识别和预警机制,以可控方式和节奏主动释险,重点提高财政、金融等方面风险防控能力。

  按照、国务院决策部署,财政部全面贯彻落实党的及十八届三中、四中、五中、六中全会,积极构建规范的地方举债融资机制,严格实施限额管理,要求地方举债不得突破全国或其常委会批准的限额,依法设置地方债务的“天花板”;将债务全部分类纳入一般公共预算和性基金预算管理,改变了以往债务游离于预算之外的局面,主动接受监督;开展风险评估和预警,督促高风险地区切实化解风险;发行债券置换存量债务,有效缓解地方到期债务压力,减轻地方利息负担;加大专项检查力度,违法违规融资行为等,既发挥了规范举债对经济社会发展的积极作用,又有利于防范财政金融风险,地方债务管理取得了积极成效,风险总体可控。但当前地方债务领域也出现了一些新的问题,主要是局部地区偿债能力有所弱化,个别地区债务率超出警戒标准,违法违规融资现象时有发生,一些和社会资本合作项目存在不规范现象等,需要引起重视。

  图之于未萌,虑之于未有。建立地方性债务风险应急处置机制,是落实党的十八届三中、四中、五中、六中全会以及预算法相关,提升国家治理体系和治理能力现代化水平,全面依国,深化财税体制,防范和化解财政金融风险的重要举措。《预案》的出台将有力推动此项工作开展。

  二、问:出台《预案》的目的以及工作原则是什么?

  答:建立健全地方性债务风险应急处置工作机制,快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,经济安全和社会稳定。

  《预案》明确,建立健全地方性债务风险应急处置工作机制主要遵循以下原则:一是分级负责。省级对本地区性债务风险应急处置负总责,省以下地方各级按照属地原则各负其责。国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方性债务风险应急处置的指导。跨省(区、市)性债务风险应急处置由相关地区协商办理。二是及时应对。地方各级应当预防为主、预防和应急处置相结合,加强对性债务风险的,及时排查风险隐患,妥善处置风险事件。三是依法处置。地方性债务风险事件应急处置应当依法合规,尊重市场化原则,充分考虑并好各方权益。

  三、问:《预案》主要包括哪些内容?

  答:《预案》和《指南》牢固树立和贯彻落实五大发展,适应和引领经济发展新常态,总体观,在准确研判当前和今后一段时期我国地方性债务风险状况的基础上,问题导向,依据《中华人民国预算法》、《中华人民国法》、《中华人民国合同法》等法律法规和政策,遵循市场化、化原则,对地方性债务风险应急处置做出系统性安排,充分考虑各方权益,明确风险防控底线,建立预警和分级响应机制,严格风险事件责任追究,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

  一是依法明确适用范围。依据预算法等法律和政策界定《预案》和《指南》的适用范围:纳入限额管理的地方债务,包括地方债券以及尚未置换为债券的存量债务;清理甄别认定的存量或有债务,包括负有责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

  二是建立分级响应机制。按照风险事件性质、影响范围和危害程度等,将性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由市县立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级可依据市县申请予以适当救助。另外,当地方出现极大风险时,中央可适当指导。

  三是实施分类应急处置。化、市场化原则,严格依据《中华人民国预算法》、《中华人民国法》、《中华人民国合同法》及其司释等法律,区分不同债务类型,分类提出债务违约处置措施,明确地方偿债责任,实现债权人、债务人依法分担债务风险。

  四是严格落实责任追究。风险事件发生后,适时启动责任追究机制,对地方有关责任人进行行政问责和追究法律责任,对银行业金融机构相关负责人严格依法追责,增强地方和银行业金融机构领导干部的风险意识、责任意识,防范财政金融风险。

  四、 问:《预案》中提出的地方财政重整包括哪些内容?

  答:财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。实施债务高风险地区财政重整,是地方债务应急处置的重要内容,也是世界普遍采用的做法。地方财政重整计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和有效运转支出,要注重与金融政策协调,加强与金融机构的沟通,不得因为债务本息影响基本公共服务的提供。《预案》了财政重整的主要措施。包括:

  一是拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加性资源收益。除法律、行规和国务院的财税优惠政策之外,可以暂停其他财税优惠政策,待危机解除后再行恢复。

  二是优化支出结构。财政重整期内,除必要的基本民生政策支出和有效运转支出外,视债务风险等级,本级其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。

  三是处置资产。指定机构统一接管及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金债务。

  四是申请省级救助。采取上述措施后,风险地区财政收支仍难以平衡的,可以向省级申请临时救助,包括但不限于:代偿部分债务,加大财政转移支付力度,减免部分专项转移支付配套资金等。待财政重整计划实施结束后,由省级自行决定是否收回相关资金。

  五是加强预算审查。实施财政重整计划以后,相关市县涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、债务等事项,在依法报本级人民代表大会或者其常委会审查批准的同时,必须报上级备案。确有不适当之处,需要撤销批准预算的决议的,上级应当依法按程序提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。

  六是改进财政管理。相关市县应当实施中期财政规划管理,妥善安排财政收支预算,严格做好与化解债务风险政策措施的衔接。

  五、 问:《预案》中提出将对地方性债务进行分类处置,请问如何处置?

  答:《预案》依据预算法、法、合同法及其司释等法律,区分不同债务类型提出处置原则,实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。

  一是地方债券。地方依法承担全部责任。

  二债券形式的存量债务。新预算法实施后,地方举债只能采取发行债券方式,为此《预案》对非债券形式的存量债务处置进行了明确。债务人为地方及其部门的,必须在国务院的期限内置换成债券,地方承担全部责任。债务人为企事业单位等的,经地方、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可以按照合同法有关分类处理。即,债权人同意在期限内置换为债券的,地方不得相关义务转移,并承担全部责任;债权人不同意在国务院的期限内将偿债义务转移给地方的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的地方债务限额由中央统一收回,地方作为出资人在出资范围内承担有限责任,依法实现债权人的风险和收益相匹配。

  三是存量或有债务。具体包括:

  ——存量债务。存量债务不属于债务。按照法及其司释,除外国和国际经济组织贷款外,地方及其部门出具的合同无效,地方及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以额为限。具体金额由地方、债权人、债务人参照承诺金额、财政承受能力等协商确定。

  ——存量救助债务。存量救助债务不属于债务。对可能承担一定救助责任的存量或有债务,地方可以根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。

  四是新发生的违法违规债务。对新预算法实施以后地方违法违规提供承诺的债务,参照上述第三类情况中的存量债务依法处理。

  另外,经国务院同意,财政部专门制定了《指南》,进一步区分存量债务中的银行贷款、企券、信托、BT等不同类型,分门别类明确具体处置措施,作为《预案》配套文件印发实施。

  六、问:《预案》中为什么要提出责任追究?责任追究的范围、响应机制和程序是什么?

  答:防范和化解地方性债务风险事关全局。按照《国务院关于加强地方性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)关于建立考核问责机制的,《预案》中专门对违法违规责任范围、追究响应机制、责任追究程序进行了明确。

  一是违法违规责任范围。包括违反《中华人民国预算法》、《中华人民国银行业监督管理法》等法律的行为;违反国发〔2014〕4等有关政策的行为;其他违反财政部等部门制度的行为。

  二是追究机制响应。发生Ⅳ级以上地方性债务风险事件,应当适时启动债务风险责任追究机制,地方应当依法对相关责任人员进行行政问责;在地方统一领导下,当地银监部门应当对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

  三是责任追究程序。有关任免机关、监察机关、银监部门根据省级审定的有关责任认定情况,依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的,移交司法机行处理。省级应当将地方性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的市县,视债务风险形成原因和时间等情况,追究有关人员的责任。属于在本届任期内举借债务形成风险事件的,在终止应急措施之前,主要领导同志不得重用或提拔;属于已经离任的领导责任的,应当依纪依法追究其责任。

  七、问:贯彻落实《预案》应当把握的主线是什么?

  答:一是意识。地方债务风险应急处置涉及债权和债务关系。要充分认识地方债务管理与一般管理事务的差异性,全面贯彻依国的,严格依据法律法规,妥善应对和处理各种可能出现的风险事件,好债权人和债务人权益。

  二是树立风险意识。要主动适应和引领新常态,把防风险摆在各项工作突出。要按照《预案》要求,加强动态监测和实时预警,准确研判可能出现的地方债务风险及其原因,对症下药,综合施策,力争把各类风险化解在源头,防止风险加剧或,并依法加强对金融机构的风险警示和提醒。

  三是增强责任意识。地方债务风险防控事关总体。要守土有责,妥善处理好促进经济发展和防范债务风险的关系,处理好金融创新和的关系,把职责范围内可能引发的风险防控好,不能把防风险的责任推给、留给后面或他人。

  四是强化大局意识。地方债务风险防控涉及中央与地方、财政与金融、部门与社会主体、当前地方经济增长和国家可持续发展等之间的关系,错综复杂。加强地方债务风险防控,要站位更高一层,从全局视角、整体思出发研究制定各项政策,国家持久安全稳定。


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